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我国全面推进集体林权制度改革综述

  “25亿亩集体林地承包到户,实现山有其主。”今天,在2008北京国际新闻中心举行的集体林权制度改革新闻发布会上,国家林业局局长贾治邦表示,中国政府作出的全面推进集体林权制度改革的战略决策,必将成为中国农村改革新的里程碑。

——我国全面推进集体林权制度改革综述

    中国绿色时报6月24日报道 
  ●5个省基本完成了明晰产权、承包到户的主体改革
  ●14个省(区、市)的林改全面铺开,其他省(区、市)正积极试点
  ●全国确权到户林地面积12.7亿亩,占集体林地的50%
  ●农民4922.7元人均收入中,来自林业的收入为613.9元

  从2003年开始,以明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转为主要内容的新一轮集体林权制度改革,在神州大地如火如荼地进行。目前,全国已有5个省基本完成了明晰产权、承包到户的主体改革,正稳步推进配套改革,有14个省(区、市)的林改已全面铺开,其他省(区、市)也正在积极进行试点。全国已确权到户的林地面积12.7亿亩,占集体林地的50%。
  集体林权制度改革,符合农民增收致富的新期待,受到了广大农民群众的热烈欢迎。国家林业局调查表明,已经开展林改的地区,96%的林农对改革十分满意。未实行林改的地区,83%的农民想尽快参加林改。
  时代与现实选择
  ——家庭承包经营从耕地向林地延伸,实现“山定权,树定根,人定心”

  我国69%的国土面积是山区,56%的人口生活在山区。全国集体林地有25亿多亩,占全国林地面积的58%,主要分布在山区。
  “七山一水一分田,半分道路和庄园”是我国众多山区的真实写照。山区山地面积是耕地的好几倍。30年前,通过耕地家庭承包经营,“一分田”的生产力得到解放。而长期以来,因多种因素影响,林地蕴藏的巨大潜力却一直没有充分释放,广大林农“守着金山受穷”。
  新中国成立以来,我国集体林权制度一直处于探索之中,历经分林到户、山林入社、山林集体所有统一经营、林业“三定”(划定自留山、确定责任山、稳定山林权)四次变革。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立,集体林产权虚置、农民经营主体地位不落实等问题日益突出,严重制约了农民发展林业的积极性,严重制约了林业生产力的发展。2003年以来,福建、江西、辽宁、浙江等省率先开展新一轮集体林权制度改革,将“七分山”承包到农户,实现“耕者有其山”。
  党中央、国务院对集体林权制度改革高度重视。2003年6月25日中共中央、国务院颁布《关于加快林业发展的决定》,林改真正跨入了以建立家庭承包经营制为主的产权改革新阶段。2006年以来,中央领导同志深入福建、江西、辽宁、云南等地区考察指导,多次对集体林权制度改革作出重要指示。党的十七大、十七届三中全会、国家“十一五”规划,以及近几年的两会、中央经济工作会议、中央农村工作会议,都对集体林改作出了部署。
  在总结各地实践的基础上,2008年6月8日,中共中央、国务院颁布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》,决定用5年时间,在全国基本完成集体林权制度改革。《意见》提出,在坚持集体林地所有权不变的前提下,依法将林地承包经营权和林木所有权,通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户,确立农民作为林地承包经营权人的主体地位,承包期为70年,期满可以继续承包。
必发365登录 ,  集体林权制度改革确立了农民对山林使用权和经营权的法律地位,农民依法享有林木的所有权、处置权、收益权,吃下“定心丸”的农民真正成了山林的主人。这项改革,是农村经营体制的又一次深刻变革,是家庭承包经营政策在林业上的丰富和完善,是农村生产力的又一次大解放。
  激情与活力迸发
  ——生态受保护,农民得实惠,“绿了山坡,富了生活,热了心窝”

  林改通过山林承包到户,实现了还山还利还权于民。
  山林从“我们的”变成“我的”,一字之差,天壤之别;农民造林护林从“要我干”变为“我要干”,顺序一变,大不相同。农民迸发出来的干劲和热情,正转化为林业生产力大解放的强大动力。许多农民高兴地说,“林改政策好,绿了山坡,富了生活,热了心窝”。
  林改吹绿万重山,山区林区森林面积和蓄积实现了“双增长”。山林承包到户后,农民“把山当田耕,把树当菜种”,群山添绿换新装。“管好自家山,看好自家林”成为林农的自觉行动。造林时节,树苗变得非常抢手,自家山上只要有空地,林农就要栽上“致富树”。2008年,河南省造林601万亩,比上年增加337万亩。
  林改大大拓展了农民就业增收的空间。山林分到户,许多山区农民家庭财产因此增加了几万元甚至几十万元。林改以来,通过减免税费、政策性让利和发展林业产业等,农民来自林业的收入大幅度增加。自2004年以来江西农民人均年林业纯收入达到720元,是林改以前的3倍。林改增加了社会就业,特别是去年下半年以来,国际金融危机冲击造成很多农民外出务工困难,林改为这些返乡农民工提供了就业和致富的平台,一些省份有几十万甚至上百万农民工返乡务林,实现了“城里下岗,山上就业”,“不离乡可就业,不出山能致富”。据不完全统计,林改以来,各地已吸纳劳动力3689.3万人;农民4922.7元人均收入中,来自林业的收入为613.9元。
  林改春风吹,林区更和谐。林改中,各地坚持把重大问题的决策权交给农民,做到政策、程序、方法、内容、结果“五公开”,农村基层民主和党群干群关系大为改善。通过林改,许多历史遗留的山林纠纷得以解决,农村更加和谐稳定。如今,到林改地区走走就能发现,愈多农民专注经营林地,忙于学技术,找市场,一些过去的“上访村”变成了“稳定村”,“赌博村”变成了“文明村”。
  山,还是那些山;人,还是那些人。可通过林改,山迸发活力,人释放激情,群山添绿民增富,广大林区呈现出山清水秀人和谐的美好图景。
  政策和措施护航
  ——配套改革力助兴林富民,“发展资金哪里来,树该怎么砍,风险负担如何降”开始破题

  集体林权制度改革,涉及25亿亩林地及大量森林资产的公平分配,事关4亿多农民的切身利益,情况十分复杂、政策性很强、改革任务很重、推进难度很大。总结各地多年的林改实践,顺利推进林改,一定要坚持家庭承包经营不动摇,确保“人人有份,人人受益”;坚持“生态受保护、农民得实惠”目标不动摇,确保森林资源增长、农民群众增收;坚持尊重农民意愿,民主决策,确保农民成为改革的参与主体和受益主体;坚持依法办事,确保改革规范有序。国家林业局局长贾治邦强调,这些是全面推进林改必须把握的关键环节。
  贾治邦说,完成主体改革任务,只是整个集体林权制度改革的第一步。真正建立起现代林业产权制度,是一项长期而艰巨的任务,必须配套出台一系列政策措施,建立现代林业发展的体制机制和政策体系,促进林业又好又快发展。
  近年来,各地积极探索配套改革,国家林业局在深入调研的基础上,积极推进各项配套改革,在多方面取得了突破性进展。
  山林分到户,林农要靠林致富,发展资金不足怎么办?林权抵押贷款给农民带来了福音。林权抵押贷款在实现“资源变资产,活木变活钱”的同时,滋润着广大林农的心田。截至目前,全国林权抵押贷款总额已达120多亿元。在此基础上,5月26日,《关于做好集体林权制度改革和林业发展金融服务工作的指导意见》出台,提出在已开展林改的地区,积极开办林权抵押贷款业务、林农小额信用贷款和林农联保贷款等业务。《意见》还出台了一系列优惠措施,林权抵押贷款利率低于信用贷款利率,小额林农贷款实际利率负担原则上不超过基准利率的1.3倍,适当提高林业贷款财政贴息率及期限。
  “树能不能砍、怎么砍”是林改后农民最为关心的问题。不解决好这一问题,就难以“放活经营权、落实处置权、保障收益权”。林业部门积极探索建立与家庭承包经营相适应的森林采伐管理机制。全国已有168个县市区启动了试点,通过建立科学的林木采伐管理机制,编制森林经营方案,让林农们对自家林子什么时候采、怎么采和采多少心中有数,在促进森林资源可持续发展的同时,确保广大林农从林改中得到更多实惠。
  为降低农民经营林业的风险,政策性森林保险制度建设开始稳步起步。从2009年开始,中央财政在福建、江西、湖南3省开展森林保险保费补贴试点工作,在省级财政至少补贴25%保费的基础上,中央财政再补贴30%的保费,逐步在全国建立由中央和地方财政补贴的政策性森林保险机制。
  为减轻林农税费负担,真正让利于民,财政部、国家林业局新修订了《育林基金征收使用管理办法》,从2009年7月1日起,将育林基金征收标准由林木产品销售收入的20%降至10%以下。育林基金减少后,林业部门行政事业经费,由同级财政通过部门预算予以核拨。此前已有8个省区市不再向农民收取育林基金,8个省区征收比例已降至10%以下。
  ……
  这一系列配套改革,像一艘艘军舰,为全面推进林改、实现兴林富民“保驾护航”。
  改革迈新步,林区展新姿。当前,全面推进集体林权制度改革的大政方针已定。把林改全面深入、积极稳妥地推进下去,广大山区林区将山更绿,林更兴,民更富,社会更和谐。
  (原载6月23日《人民日报》)

——集体林权制度改革系列述评之二 齐联

    中国绿色时报7月25日报道 与1978年底安徽凤阳小岗村18位农民按手印分田到户,成为中国农村改革第一村相比,中国林改第一村——福建永安洪田村农民实行的是按手印分山到户。从“分田”到“分山”,尽管分的对象不同,但两者有极其相似之处:同样是对农村土地基本经营制度的改革,同样是确定了农民的经营主体地位,把农村土地的承包经营权完整地交给老百姓。
  然而,从两者的实质看,却有着本质的区别。分田没有地面物,只有土地,分下去比较简单;而分山既要考虑林地,又要考虑林木,所以要评估、搭配,要均等,工作要更细致更复杂,不能简单套用分田到户的办法。另外,两者的功能也不同,粮食就是商品,而林木是特殊的商品,具有生态和商品双重性,既要考虑经济效益又要考虑生态效益,特别是生态安全。
  对比这两次改革,国家林业局局长贾治邦概括说,集体林权制度改革,在范畴上是农村改革的重要组成部分,在本质上是农村改革的延伸,在进程上是农村改革的又一次重大突破。
  林改——农村基本经营制度的重大创新和完善
  集体山林在农村中占有很大的比例,从某种意义上说,没有集体林权制度的改革,农村改革是不全面、不彻底、不完善的。
  我国通过成功实施家庭联产承包责任制,用18亿亩耕地解决了13亿中国人的吃饭问题,这是农村改革给中国带来的一大历史性贡献。在耕地潜力得到充分释放之后,中国农村经济社会要取得长足发展,就必须发挥林地资源优势,挖掘林地潜力,全面解放林业生产力。这是因为,中国拥有的43亿亩林地,还有大面积的可利用沙地、草地和湿地,发展潜力和空间巨大。
  集体林权制度改革就是盘活林地资源、挖掘林地潜力、解放林业生产力的一种有效手段和途径。林改从生产关系和利益分配关系入手,将林地的承包经营权和林地的所有权通过家庭承包经营的方式落实到农户。这种对农村基本经营制度的重大创新和完善的改革,在实践中带来了意想不到的成效。
  在江西武宁县长水村,村民们对林改赞不绝口。村民朱忠信说,过去产权不明,山是集体的,砍起来“争先恐后”,护起来“退避三舍”。而如今“山定权、树定根、人定心”。山是自己的,把山当田耕,把树当菜种。山上长叶子,家里增票子。
  长水村的实践告诉我们,在保持集体林地所有权不变的前提下,实行将林地经营权和林木所有权通过家庭承包方式落实到户的农村基本经营制度,有广阔的发展空间,有顽强的生命力。
  近几年,随着改革的推进,林权改革在创新中发展,林地、林木流转制度,森林资源资产评估师制度和评估制度,支持集体林业发展的公共财政制度、公益林补偿制度、林权抵押贷款制度、政策性森林保险制度等相继建立,使集体林权改革成为中国农村改革最具活力的部分,极大地加快了新农村建设和现代林业发展。
  中央党校李兴山说,集体林地是国家重要的土地资源,是林业重要的生产要素,是农民重要的生活保障。林改,明晰山林权属、落实经营主体、放活林业经营,这是农村土地制度改革在林地上的拓展和发展,是家庭承包责任制在林业上的丰富和完善,是从“承包到户、包产到户”延伸到“包山到户、包林到户”,也是对农村产权制度进行的重大创新、丰富和发展,是中国农村改革的又一次突破和农村生产力的又一次大解放。
  林改——全面建设小康社会的重大战略举措
  全国13亿人口,7.8亿在农村。500多个国家级贫困县中490多个在山区。
  拥有九成以上森林资源的山区是我国经济社会发展最薄弱的环节,更是全面建设小康社会的重点和难点。要实现我国全面建设小康社会的目标,就必须破解这一难题。只有全面推进林改,解放和发展整个农村生产力,才能真正激发山区的发展活力,推进山区全面建设小康社会的进程。
  林改,将我国对土地的改革由平原延伸到山区,由耕地延伸到林地,就是要充分利用好林地,挖掘林地资源的潜力,充分解放林业生产力。
  上世纪90年代,福建洪田村由于产权不明,资源遭到破坏,群众“靠山不能吃山”。
  林改10年,洪田村发生了翻天覆地的变化:全村森林资源总量增长了23%,年人均林业收入3000多元。经营上改变了以往的“小林经济”模式,先后成立了护林联防协会、家庭合作林场等合作组织,开展了林权证抵押贷款。加快了新农村建设步伐,一个“老有所养、困有所帮、幼有所教、病有所医”的社会保障体系正在洪田村建立。
  山区发展潜力在山、希望在林。更多的农民开始把增收致富的目光瞄准林业,选择林业这一对自己最直接、最适应和资源开发潜力大、产品需求旺盛的行业。
  实践证明,林改,促进林木种植、林下经济、木本粮油、竹藤花卉、森林旅游、生物质能源以及林产品经营加工等林业产业的大发展,将全面提升林地产出率,大幅度增加农民特别是山区农民的收入。
  贾治邦说,林业是山区社会主义新农村建设的基础产业,是第一产业的农业的重要组成部分。林业具有产业链条长,市场需求大,就业空间广的特点。实行林改,就是把多年沉睡的山林变成农民的重要生产资料,把森林资产变成农民的重要财产,把林业经营变成农民的创业平台,把亿万农民的巨大潜能和25.48亿多亩林地的巨大潜力有机结合起来,拓展农民就业空间,开辟农村发展的新天地,让其真正成为广大山区农民脱贫致富、建设社会主义新农村的光明之路、幸福之路。
  林改——农村改革的又一次重大突破
  集体林权制度改革是山区重要生产资料的再分配和利益的再调整,大大突破了农村联产承包责任制的原有范畴。
  “八山一水一分田”的福建省,过去只落实了一分田的联产承包责任制,而八分山的产权没有落实到农户。集体林权制度改革后,把八分山的产权落实到户,确定经营主体,使林地的潜力和粮田一样充分释放了出来。
  与农村联产承包责任制相比,集体林权制度改革的内容也实现了突破。林改后,通过林权证抵押,不仅可以从银行贷款,而且还可以流转。这就更加有效地促进了人才、资金、科技等各种生产要素向林业、向农村聚集,更加有效地盘活了资源,也更加有效地激活了机制。
  林改前,“砍下一根竹子,得到是一双筷子”,税费很重。改革后,国家“多予少取”,甚至“不取”,经营林业的回报率大幅提高,农民从林权改革中得到了最直接的利益。
  江西长水村村民朱忠信正盘算着怎么把手里的产业做大。而在福建清水村,村民陈宪全已经在永安林权要素市场用林权证贷到了款,并用贷款竞拍下一块林地。
  近年来,各地通过积极探索林改,农村林业建设发生了深刻变化,长期以来制约林业发展的一些难题得到了有效破解;农村经济状况发生了深刻变化,为解决“三农”问题找到了有效途径;农村社会发展发生了深刻变化,为构建和谐农村发挥了有效作用。
  《中共中央?国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确提出,要不失时机地推出配套改革措施,充分释放改革效能。建立林权要素市场,建立监测体系,建立森林认证、评估体系。为林农提供办证、贷款、资产评估、信息咨询等各种服务,鼓励林业生产者走上集约化、规模化经营之路。
  如果将原来粗放经营的25.48亿多亩集体林地落实到农户,像18亿亩耕地那样实行集约经营,必将产生难以估量的经济效益,创造巨大的物质财富,我国农村改革必将实现重大突破。

中国是一个多山的国家,全国的耕地有18亿亩,林地有40多亿亩,山地面积占国土面积的69%,山区人口占全国人口的56%,绝大多数贫困人口在山区。当前,山区经济已经成为我国经济社会发展最薄弱的环节。

贾治邦说,实行集体林权制度改革,将极大地调动山区农民开发沉睡多年的山林,促进林木种植、林下经济、木本粮油、竹藤花卉、森林旅游、生物能源以及林产品经营加工等林业产业的大发展,“山区发展潜力在山、希望在林”。

他表示,集体林权制度改革的核心是要落实产权,改革先期有五六个试点省,试点实践已经证明林地承包到户以后,经营权不但能够放活,而且农民的收入能大幅增加,“改革的先行省福建、江西、浙江等地区农民的纯收入有一半来自林地。现在用材林、经济林等林木一亩收益就达上万元。”

贾治邦认为,改革的实践证明,过去林地是集体的,所以农民的积极性不高,现在林子是老百姓的,农民的积极性被调动起来,加上林地承包的期限长达70年,农民可以大胆地在自己的林地上投入技术、投入资金。农民根据市场,种什么、怎么种都由自己决定,而且什么时候伐、什么时候种,都可自主决定。“所以农民的积极性很高,林地的产出率也很高,这样大幅度地增加了农民的收入。”

林业是生态产品的生产者。据专家研究,一辆奥迪汽车一年排放的二氧化碳,11亩林子就能全部吸收;一架波音777飞机一年排放的二氧化碳,1.5万亩林子就能全部吸收。有人担心,集体林权制度改革后,由于经营权交给了农民,会不会出现大面积砍伐树林,引发农民增加收入与森林保护之间的矛盾呢?

贾治邦说,实践已经证明,这种现象是不会发生的。因为林子没有长大、没有成熟,卖不上好价钱的时候,农民绝对不会把林子伐掉。“在改革前,农民认为山林是集体的,农民说,林不归我,我就不爱林,利不归我,我就不营林。改革以后农民说山还是那座山,但那是我的山,我成了永久的护林员。”

他表示,商品林承包以后,为方便农民采伐,国家林业局还打算逐步取消采伐证:第一步,农民要多少采伐指标,就给多少采伐指标,同时进行采伐管理、审批管理;第二步,实行备案制,农民种什么林子,报到林业部门备案;第三步完全放开,种植与采伐由农民自己决定。

贾治邦说,林权证像房产证一样可以抵押和贷款。林地承包的时候,上面有林木,林地上的林木是随着林地承包走的,所以国家林业局明确规定,必须把林地的承包经营权和林地的所有权落实到位,正因为这样,林权证发的是全国统一的证件,这种证件可以像房产证一样抵押和贷款。

但由于我国林权制度改革才刚刚开始,一些相关制度还都没有健全,抵押贷款首先须价值评估,在我国林业评估机构几乎没有,所以现在许多银行还没有这个业务。

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